Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества
Юридическое образование в России было структурировано в соответствии с группировкой правовых актов в Своде законов [158]. Этот корпус документов был своего рода упорядоченной вселенной отечественных правоведов. От него отталкивались в своих размышлениях, ему боялись противоречить. Чтобы не нарушить единство здания Свода законов, следовало скорее редактировать имевшиеся нормы, нежели писать новые. Как говорили современники, один из наиболее влиятельных членов Государственного совета Д.М. Сольский, обсуждая тот или иной документ, прежде всего вспоминал предыдущие бумаги, логически предшествовавшие его составлению [159]. Ту же мысль, но емко и хлестко, выразил морской министр И.А. Шестаков: «У умного и строго говорящего. Сольского первая идея какой-нибудь предшествовавшей бумаги» [160].
Конечно, из этого не следовало, что сам Свод законов и составлявшие его акты были верхом совершенства. Многими отмечались их недостатки: порой нормы повторялись в разных томах, в ряде случаев отсутствовала должная систематизация законодательства. Для правоведов было несбыточной мечтой – вернуться к кодификаторской работе, переделать Свод законов. Изредка в пользу этого подавался голос (так, в 1883 г. эту идею высказывал Э.В. Фриш [161]), однако большинство государственных служащих отбрасывало саму мысль об этой титанической работе.
К началу XX в. кодификация – технологичный, довольно сложный процесс, требовавший высокой квалификации от чиновников [162]. Вместе с тем, владение соответствующими навыками, умениями давало им большую власть. Правительство пыталось определить правовые рамки этой деятельности. С этой целью в 1882 г. Второе Отделение С.Е.И.В. Канцелярии было заменено Кодификационным отделением при Государственном совете. Деятельность нового учреждения регламентировалась. Его руководитель ставился в один ряд с министрами (а следовательно, подчинялся сенатским указам) [163]. Вместе с тем его дискреционная власть была даже большей, чем у его предшественников: при всем желании многие аспекты кодификационной деятельности не подлежали строгой кодификации [164]. В 1894 г. Кодификационный отдел был включен в состав Государственной канцелярии [165]. Однако и это новшество в корне не изменило ситуацию: основное бремя кодификации ложилось на чиновников канцелярии, которые в этом деле продолжали играть первую скрипку [166].
* * *
Русская бюрократическая вселенная возникла в 1830-е гг. вместе со Сводом законом, и чиновничество держалось за него как за основу своего бытия. Они уверовали в безусловную значимость всего того, что могли найти в этом корпусе текстов. Представители русской юридической мысли, среди которых были и видные государственные деятели, жили в правовом Зазеркалье. Его отцом-основателем был М.М. Сперанский. Именно с него, по словам философа и публициста Г.П. Федотова, началась новая Россия: «В XIX веке реформа была проведена так бережно, что дворянство сперва и не заметило ее последствий. Дворянство сохранило все командные посты в новой организации и думало, что система управления не изменилась. В известном смысле, конечно, бюрократия была “инобытием” дворянства: новой, упорядоченной формой его службы. Но дух системы изменился радикально: ее создатель, Сперанский, стоит на пороге новой, бюрократической России, глубоко отличной от России XVIII века. Пусть Петр составил табель о рангах, – только Сперанскому удалось положить табель о рангах в основу политической структуры России. Попович Сперанский положил конец. дворянскому раздолью. Он действительно сумел всю Россию уловить, уложить в тончайшую сеть табели о рангах, дисциплинировал, заставил работать новый правящий класс. Служба уравнивала дворянина с разночинцем. Россия знала мужиков, умиравших членами Государственного Совета. Привилегии дворянина сохранились и здесь. Его подъем по четырнадцати классическим ступеням лестницы напоминал иногда взлет балерины; разночинец вползал с упорством и медленностью улитки. Но не дворянин, а разночинец сообщал свой дух системе» [167].