Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества
Тем не менее царское окружение не стремилось определять вектор развития страны, да и не могло этого сделать. Его не интересовала политика, т. к. казалось, что государственный строй в России незыблем и политику не подразумевал. Его не волновала сфера управления, которой занимались профессиональные бюрократы, обладавшие специальными знаниями. Императоры в таком окружении оказывались в политическом вакууме. В повседневности они сталкивались с людьми, с которыми обсуждали новости придворной жизни, охоту, погоду и только в редких случаях политику, чаще всего международную. Даже представители царской семьи в силу воспитания, стиля мышления, наконец, личных качеств, часто занимая значимые должности, не могли оказывать системное влияние на принятие политических решений [277]. Министры же в большинстве своем в ближайшее окружение государя не входили. Их каналы влияния на царя были весьма ограниченными, время встречи с государем – отмеренным. Кто же при таких обстоятельствах правил? В 1896 г. К.П. Победоносцев отвечал на этот вопрос так: «Русский Бог, да вдовствующая императрица, которая вмешивается в такие дела, которые не понимает» [278].
Были, конечно, и исключения. Так, в начале царствования Александра III влияние К.П. Победоносцева бросалось в глаза [279]. Оно раздражало министра иностранных дел Гирса [280], морского министра И.А. Шестакова [281], министра государственных имуществ М.Н. Островского, государственного секретаря А.А. Половцова [282]. Последний приехал поговорить с Победоносцевым в 8 часов вечера 25 мая 1881 г., когда тот был, видимо, на «пике» своего влияния. Это был прием у важного сановника: «Прошли времена, когда он сам отворял мне двери весьма скромной квартиры, швейцар и лакеи, облаченные в траур, проводят меня к “генералу”, который сидит в своем богатом кабинете, положив ноги на свой письменный стол» [283].
Конечно же, непродолжительный период могущества Победоносцева не описать языком правовых норм. Оно строилось на личном авторитете обер-прокурора Св. Синода. Четко развести формализованные процедуры и неформальные практики не всегда удается. Они пересекались, налагались друг на друга и при этом находились в непримиримом антагонизме. Частные объединения, кружки вызывали резкое неприятие официальных должностных лиц, которые всячески пытались «укоротить» их влияние. Так, роковую роль в судьбе «Священной (Святой) дружины» сыграл граф Д.А. Толстой, после доклада которого и «пало» это объединение [284]. Министры кооперировали свои усилия, дабы оказывать влияние на императора. Так, после смерти И.Д. Делянова К.П. Победоносцев и С.Ю. Витте договорились содействовать назначению министром народного просвещения лица, хорошо знакомого с университетской жизнью: В.Н. Лигина или Н.П. Боголепова. Как известно, их усилия не были напрасными [285].
В управленческой системе империи уживались накапливавшиеся противоречия. В значительной мере это объяснялось тем, что правовые рамки законотворческого процесса в России нельзя было строго регламентировать. Император стоял в главе бюрократического аппарата, который должен был быть носителем идеи рационального управления. Вместе с тем царь был главой семьи. Отношения внутри нее трудно было рационализировать. Его августейшие родственники, фактически ни перед кем не отвечавшие, непосредственно участвовали в управлении страной, завязывая тесные отношения с чиновничеством. Это лишь один случай, как традиционное начало «семейной власти» и рационально организованное бюрократическое государство тесно пересекались друг с другом. Связи чиновников с правящей династией могли самым различным образом сказываться на их карьере. Так, увольнение Е.А. Перетца с должности государственного секретаря во многом объяснялось его тесными отношениями с великим князем Константином Николаевичем, которого Александр III явно недолюбливал [286].
Даже в отношениях императора и министров многое определялось обычаями. Сама процедура отставки министра не была достаточно регламентирована. Например, оставалось вопросом, имеет ли право глава ведомства уйти с занимаемой должности. Николай II был уверен, что нет. Так 22 мая 1905 г. он ответил на прошение министра внутренних дел А.Г. Булыгина об отставке: «Александр Григорьевич, возвращаю прошение ваше об увольнении от должности. Мы живем в России, а не в какой-нибудь республике, где министры ежедневно подают прошение об отставке. Когда царь находит нужным уволить министра, тогда только последний уходит от своего поста» [287].