Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества
Может быть, не слишком и ошибался Александр III, когда подозревал, что в Государственном совете большинство составляли скрытые конституционалисты [439]. «Какой парламент, какая оппозиция? – возражал Половцов. – Да Вы позовите тамбурмажора, да прикажите ему под этим окном выстроить членов Совета, и будут они маршировать в ногу. Вам гораздо труднее заставить их говорить, чем молчать» [440].
Государственный советГосударственный совет – одно из старейших учреждений Российской империи, был учрежден в 1801 г. и преобразован в 1810 г. в высший законосовещательный орган страны [441]. Государственный совет рассматривал внесенные министрами (конечно же, с санкции царя, т. к. с 1857 г. ведомства не обладали прерогативой законодательного почина) и самим императором законопроекты [442]. Правом собственной законодательной инициативы «высокое собрание» не обладало [443]. К началу XX в. в Государственный совет входили 86 членов (в середине XIX в. таковых было вдвое меньше). Их всех назначал император. Он же мог лишить их этого статуса, что, правда, случалось чрезвычайно редко. Император также определял жалованье членов Государственного совета, которое не было установлено законом. Обычно оно колебалось от 10 до 15 тыс. руб. [444]
О положении Государственного совета много спорили в юридической литературе конца XIX – начала XX в. Как уже было сказано, Н.М. Коркунов поднимал его значение до поразительных высот. По его мысли, это учреждение даже больше, чем просто высшее законосовещательное учреждение страны. Оно было непременным участником законодательного процесса [445]. Впрочем, были и другие точки зрения. Долгое время председательствовавший в Государственном совете великий князь Михаил Николаевич полагал, что главная задача российской «палаты лордов» – сдерживать своеволие министров, готовых подменить самодержавие собственным произволом [446]. Согласно этой позиции Государственный совет лишь укреплял царскую власть, на которую покушались нечистоплотные чиновники. Сам царь не был вполне уверен, что всегда это было так. Александр III так определил обязанности «высокого собрания»: «Государственный совет есть ближайшее, помогающее мне и правительству учреждение, а не противодействующее ему». В этих словах легко читалась претензия императора к высокопоставленным сановникам, которые препятствовали реализации правительственных инициатив. Тут же Александру III возразил Половцов: «Государственный совет есть высшее контролирующее деятельность министров учреждение, а потому оно бывает им неприятно…» [447]
Большинство «конституционных проектов» второй половины XIX в. так или иначе были связаны с проектируемым будущим Государственного совета: то ли с расширением его функций, то ли изменением состава (с включением в него избранных от земств и городов). В начале XX столетия издатель газеты «Киевлянин» Д.И. Пихно предлагал сделать Государственный совет, в сущности, законодательным учреждением: только при наличии одобрения со стороны «высокого собрания» император мог утверждать законопроекты [448]. На особом значении Государственного совета настаивал и В.К. Плеве. 5 апреля 1904 г. ему написал генерал А.А. Киреев, отчасти пересказывая свой разговор с министром: «Если бы общество знало, например, что Вы считаете желательным, чтобы государственные дела вершились не с глазу на глаз государем, а Государственным советом, Ваше положение сразу бы изменилось» [449]. Плеве полагал, что Государственный совет должен был бы стать своего рода Боярской думой, которая совместно с императором принимала «верхние решения» [450].