Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества

С 1893 г. Государственная канцелярия отвечала за кодификацию. Свод законов надо было периодически переиздавать, а следовательно, внимательнейшим образом просматривать все его 16 томов и каждый раз вносить все необходимые изменения. В сущности, чиновникам Государственной канцелярии приходилось делать ту работу, которая обычно приписывается законодательной власти – по своему усмотрению менять правовые акты, полагая ту или иную норму устаревшей. Государственный совет с этой задачей сам бы не справился. И что самое важное: император не должен был даже утверждать решения Государственной канцелярии. Ведь издание Свода законов было как будто исключительно техническим делом, в которое верховная власть не должна была вмешиваться [563]. Столь ответственная задача требовала чрезвычайно высокой квалификации со стороны сотрудников канцелярии, которыми стали видные правоведы: профессора Н.Д. Сергиевский, Н.М. Коркунов, К.И. Малышев и др. [564]
Всем этим немалым «хозяйством» заведовал государственный секретарь. Среди чиновников ходила шутка, что члены Государственного совета – ничто, его председатель – кое-что, а государственный секретарь – все. По словам Н.Н. Покровского, «должность государственного секретаря была в деловом отношении синекурой: на нем лежала больше политика, разговоры с членами Совета, их умиротворение и соглашение, если они очень разошлись, но дела у него было очень мало. Прибавьте к этому четырехмесячный вакант, прекрасную казенную квартиру на Литейном проспекте и почти министерское содержание: можно было жить и не умирать» [565].
Когда Александр III взошел на престол, он застал в должности государственного секретаря Е.А. Перетца (1878–1882), человека несимпатичного новому царю. Перетца сменил сенатор, опытный государственный служащий А.А. Половцов (1883–1892). Помимо всего прочего, он был очень богатым человеком [566]. Его жена, внебрачная дочь великого князя Михаила Павловича, была воспитанницей и наследницей банкира А.Л. Штиглица [567]. В силу этого обстоятельства Половцов чувствовал себя свободнее многих своих коллег: его благосостояние никак не зависело от государева жалованье, и он с удовлетворением сбросил с себя бремя службы, когда в 1893 г. его сменил Н.В. Муравьев (1893–1894). Последний был очень амбициозным государственным деятелем и в должности государственного секретаря долго оставаться не собирался, желая сменить ее на портфель министра юстиции [568]. Вместо Муравьева был назначен В.К. Плеве (1895–1902), который, правда, мечтал о другом кабинете – министра внутренних дел. Ведь долгое время Плеве был ближайшим сотрудником целой череды министров: М.Т. Лорис-Меликова, Д.А. Толстого, И.Н. Дурново. В итоге это назначение не обойдет его стороной, но станет роковым. Плеве будет убит в должности министра внутренних дел 15 июля 1904 г. В это время должность государственного секретаря занимал В.Н. Коковцов (1902–1904), будущий министр финансов и глава правительства. Его в свою очередь сменил барон Ю.А. Икскуль фон Гильденбандт (1904–1909).
В руках государственного секретаря оказывались многие нити управления. В конце концов именно он говорил с императором от имени Государственного совета. Его председатель, великий князь Михаил Николаевич, против этого возражал, но ничего поделать не мог. Половцов, не желая раздражать великого князя, не столь часто встречался с царем, зато постоянно ему писал [569]. Ведь вся ответственность за подготовку журналов ложилась на плечи именно государственного секретаря. Половцов подчеркивал, что государственный секретарь – это секретарь не председателя Совета, а скорее даже императора. Его постоянное взаимодействие с царем позволяло последнему хоть как-то влиять на подготовку решений. В противном случае государь оказывался заложником уже принятых постановлений [570]. Государственный секретарь комментировал для императора прошедшее обсуждение в Государственном совете, рассказывал о заявленных позициях, выступлениях сановников, объяснял значение утвержденной резолюции и даже, вопреки всем процедурам и правовым нормам, вносил собственные законопроекты, предлагал государю решение, казавшееся ему оптимальным [571].