Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества

Комитет министров чаще всего собирался по пятницам. Дела докладывались начальником отделения канцелярии, который обычно лишь зачитывал их заголовки. Заседания начинались в 2 часа. Иногда они затягивались до 7 часов вечера. Как и полагалось одному из высших государственных учреждений Российской империи, заседания проходили весьма торжественно. По воспоминаниям П.П. Менделеева, местом их проведения был «большой белый, художественно отделанный золотом зал, примыкающий к залам Государственного совета. Пол устлан темно-пунцевым бархатным ковром. Старинные хрустальные люстры и бра. Белая с золотом мебель, обитая пунцевым бархатом. Все – и члены Комитета и чины канцелярии – в вицмундирах. Члены Комитета сидят вокруг покрытого темно-пунцовым бархатом стола, кольцеобразной формы, занимающего почти весь зал. Внутри круга, образуемого столом, прямо напротив места председателя, два покрытых бархатом стола: для управляющего делами и для докладывающего начальника отделения. Прочие чины канцелярии, а также сопровождающие министров сотрудники сидят за длинными столами вдоль стен зала» [638].
В Комитете министров разбирались дела разного калибра – важные и не очень [639]. Туда передавались вопросы, за которые отдельные министры не хотели брать ответственность. Прежде всего это железнодорожные дела: о выкупе казной железнодорожных предприятий, о разрешении новых железнодорожных обществ и т. д. Весьма многочисленны были дела об учреждении акционерных компаний. В одно заседание могло утверждаться более 12 уставов акционерных обществ [640]. В сфере компетенции Комитета министров было рассмотрение всеподданнейших отчетов губернаторов, которые уже до этого были представлены императору и получили «высочайшую отметку». Теперь же правительственной коллегии следовало постановить, какому министерству эти отметки предназначались. Ведомства должны были так или иначе отреагировать. В Канцелярии Комитета министров составлялась ведомость об исполнении министрами высочайших повелений. Она докладывалась императору, и он порой весьма жестко реагировал на медлительность министров, накладывая резкую резолюцию [641]. Примечательно, что в царствование Александра III «высочайшие отметки» были весьма редкими. Впоследствии их стало существенно больше [642]. Впрочем, это был официально установленный порядок. На практике могло быть не так. Порой управляющий делами Комитета министров предварительно рассматривал отчеты губернаторов и подчеркивал те места, на которые император должен был обратить внимание. Спустя некоторое время бумаги поступали в Комитет министров. Считалось, что подчеркнутые места выделил сам император, и о них докладывалось руководителям ведомств.
Все эти вопросы могут показаться на первый взгляд исключительно техническими. Это неверно. Так, например, железнодорожная политика определяла будущие тенденции развития страны, направления движения товаров, населения, войск, способствовала развитию одних городов и угасанию других. В конце концов железнодорожное строительство предусматривало огромные инвестиции в экономику, определявшие параметры развития народного хозяйства. Не случайно, что шла ожесточенная борьба за право решающего голоса в этой сфере. Министерство путей сообщения, представлявшее интересы корпорации инженеров, хотело сохранить его за собой. Но прочие ведомства отнюдь не собирались сдаваться [643].
Помимо всего прочего, Комитет рассматривал отчеты Государственного контроля. Правда, эти отчеты не заслушивались в Комитете, а передавались в соответствующие ведомства, которые должны были давать свои объяснения [644]. С формальной точки зрения в этой коллегии следовало согласовывать и всеподданнейшие доклады министров, и их частные распоряжения (циркуляры, инструкции), зачастую затрагивавшие интересы других ведомств. Этого, конечно же, в действительности не было [645]. Такое дело было бы слишком трудоемким для Комитета министров.
Функции высших правительственных учреждений не были четко определены в законодательстве. Многое зависело от традиций, которые не могли быть давними, а следовательно, авторитетными. В итоге распределение обязанностей между Комитетом министром и, например, Государственным советом часто являлось ситуативным, зависело от воли императора, министров, председателей этих коллегиальных учреждений. Вместе с тем Комитет министров как законосовещательный правительственный орган устраивал многих руководителей ведомств. За одно заседание Комитета министров можно было провести более ста дел [646]. Он давал шанс утвердить необходимые им решения помимо воли Государственного совета. Именно по этой причине через Комитет министров были проведены «Положение об усиленной и чрезвычайной охране 14 августа 1881 г.», «Временные правила о евреях 1882 г.». Об этой сфере деятельности данного учреждения специально написал в своих воспоминаниях С.Ю. Витте. По его словам, «Комитет представлял [собой] высшее административное учреждение, которое весьма мало служило к объединению правительства; в него вносилась масса административного хлама – все, что не было более или менее точно определено законами, а также важные законодательные акты, которые рисковали встретить систематическое и упорное сопротивление со стороны Государственного совета. Таким образом, через Комитет министров прошли все временные законы, ограничивающие права евреев, поляков, армян, иностранцев, различные полицейские меры обо всех возможных охранах, всякие опеки различным лицам, протежируемым свыше, коль скоро давались льготы вне закона и т. п.» [647].
Из общего числа дел (11 628), разрешенных Комитетом министров в течение десятилетия (1895–1904) 2627 (или 22,5 %) составляли дела о назначении пенсий и пособий; 2601 (22,3 %) имели предметом вопросы, касавшиеся промышленных компаний и условий деятельности некоторых иностранных обществ в России, затем 867 (7,4 %) составляли дела о рассмотренных Комитетом отчетах генерал-губернаторов и губернаторов и 442 дела (3,8 %) о последовавших по этим отчетам объяснениях подлежащих министерств; далее 116 дел (0,9 %) касались вопросов об изменении духовных завещаний и назначения пожертвований; наконец, 105 дел (0,9 %) относились к предметам аренды казенных земельных участков, 147 дел (1,2 %) – аренды оброчных участков и 83 дела (0,7 %) составляли случаи отводов казенных участков правительственным ведомствам и обществам [648].