Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества

«Сведущие лица» должны были знать свое место. В.И. Гурко вспоминал случай в 1900 г., когда представители городского самоуправления наиболее значимых приморских городов были экспертами при рассмотрении положения о портовых сборах. Причем им дали высказаться в самом начале заседания. После этого они были выведены из зала. Обсуждение вопроса продолжалось без них [886].
Изредка приглашение экспертов способствовало пополнению штата государственных служащих. Пожалуй, самый яркий пример того – карьера А.Д. Пазухина, который будучи алатырским уездным предводителем дворянства был приглашен в качестве эксперта в Кахановскую комиссию [887]. Там он обратил на себя внимание и некоторое время спустя стал ближайшим помощником Д.А. Толстого [888].
За общественными деятелями, в особенности заявившими о себе в столице, внимательно наблюдали, порой даже «охотились». Иногда в столице проводились довольно многочисленные собрания экспертов, вызывавшие живой интерес у различных ведомств. Так, в мае 1897 г. Министерство финансов организовало совещание с предводителями дворянства. Министр внутренних дел И.Н. Дурново пытался «перехватить» дворянских депутатов, предлагая им поддержать законопроект, который шел вразрез с интересами казны [889].
В ряде случаев представители различных групп интересов пользовались своими контактами с влиятельными министрами, фактически выступая в качестве лоббистов. Например, в 1892 г. в Государственный совет был внесен законопроект об ответственности предпринимателей за увечье и смерть рабочих от несчастных случаев при производстве фабрично-заводских работ. Инициатива исходила от Министерства финансов. Категорически против выступил К.П. Победоносцев. Он оппонировал (и в итоге успешно) законопроекту по просьбе промышленников западных губерний Российской империи [890].
Министерство финансов сотрудничало со съездами промышленников. Министерство государственных имуществ даже участвовало в организации подобных совещаний, хотя их значение при разработке законодательных актов не было существенным [891]. Тем не менее в 1896 г. на Всероссийском торгово-промышленном съезде в Нижнем Новгороде член Совета министра финансов Д.Ф. Кобеко отметил: «Министерство финансов признало нужным ознакомиться со взглядами представителей торгово-промышленного класса по вопросам, наиболее их интересующим. Так поступало оно и прежде. Свыше чем 40-летняя деятельность моя по Министерству финансов дает мне право и основание засвидетельствовать, что Министерство всегда чутко прислушивалось к голосу промышленников и купечества» [892].
Несмотря на постоянное участие общественных деятелей или представителей местной администрации в разработке законодательных решений, правительство не спешило вывести институт общественной экспертизы на качественно новый уровень: например, сделать ее обязательной, привлечь более широкий круг специалистов, учредить для этого постоянно действующие совещания или комиссии [893]. Ведь многим виделся в этом первый шаг к политической реформе [894].
Впрочем, ее необходимость мало кем ставилась под сомнение. Как это ни парадоксально, бюрократия привыкла не доверять бюрократии и рассчитывала на общественных деятелей, на их опыт, знание положения дел на местах. Об их участии в законотворчестве заговорили громче в преддверии Первой революции, когда кризисные явления все чаще давали о себе знать.
14 января 1902 г. на Министерство внутренних дел была возложена обязанность пересмотреть законодательство, регламентировавшее жизнь крестьянства. С.Ю. Витте не собирался выпускать это дело из своих рук. И 23 января 1902 г. уже под председательством самого Витте было образовано сельскохозяйственное совещание, получившее характер надведомственного учреждения. Министр финансов рассчитывал энергично и быстро решить вопросы, волновавшие сельскую Россию. Конечно, он бы опередил МВД во главе с его руководителем Сипягиным. Однако случилось непредвиденное: Сипягин был убит. Новый министр – Плеве – был настроен решительнее и делиться сферой своих прерогатив с министром финансов не собирался [895]. Желая сохранить инициативу в своих руках, Витте перевел работу своего совещания на качественно новый уровень, инициировал создание местных сельскохозяйственных комитетов. Причем к удивлению многих им была предоставлена возможность коснуться «вопросов общего правопорядка и общего управления, поскольку таковые отражаются на сельском хозяйстве и местной жизни вообще».